中央城市工作會(huì)議7月14日至15日在北京舉行。會(huì)議強(qiáng)調(diào),，大力推動(dòng)城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化,、動(dòng)能轉(zhuǎn)換、品質(zhì)提升,、綠色轉(zhuǎn)型,、文脈賡續(xù)、治理增效,，牢牢守住城市安全底線,，走出一條中國特色城市現(xiàn)代化新路子。

　　再有不到170天,，“十四五”就將收官,。而即將開啟的“十五五”，是推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的關(guān)鍵時(shí)期,。此時(shí)召開最高規(guī)格會(huì)議定調(diào)新一輪城市發(fā)展,，重要性不言而喻——

　　在這場(chǎng)史無前例的“人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化”進(jìn)程中，不能只有“城”,，沒有“鄉(xiāng)”,。當(dāng)此次會(huì)議提出城市工作要“更加注重以人為本”，城市動(dòng)向和政策取向不僅將影響9億多“城里人”的生計(jì),，本質(zhì)上與14億人息息相關(guān),。

　　回溯過往，2015年12月舉行的中央城市工作會(huì)議是時(shí)隔37年后,，黨中央再次召開的最高規(guī)格的城市工作會(huì)議�,，F(xiàn)在來看，當(dāng)時(shí)關(guān)于城市發(fā)展的種種改革部署已逐步“兌現(xiàn)”,，成為你我可以感知的生活日常,，同時(shí)也讓我們對(duì)實(shí)現(xiàn)“人的現(xiàn)代化”有了更大期待。

　　“城市的核心是人”,。站在承前啟后的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn),，城市進(jìn)化論試圖回溯十年來路，從中找到未來方向,，走好下一步,。

　　從大的空間格局來說，這個(gè)擁有960多萬平方公里陸地國土的國家，并不是每一塊土地都適合人類生存,、大規(guī)模開發(fā),。基于這一認(rèn)識(shí),，我國形成了“19+2”的城市群分布格局,，2017年，“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”被正式寫入十九大報(bào)告,。

　　不過,，由于690多個(gè)城市發(fā)展條件、階段不盡相同,，實(shí)際運(yùn)作中不僅面臨中心城市沒有“吃飽”的問題,，甚至“誰和誰成群”“誰來當(dāng)老大”也存在爭(zhēng)論，導(dǎo)致“抱團(tuán)出擊”并沒有如預(yù)期般強(qiáng)過“單打獨(dú)斗”,。于是,，“縮小空間尺度”成了破題之選，“都市圈”應(yīng)運(yùn)而生——以國家發(fā)改委2019年2月印發(fā)《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》為起點(diǎn),，我國正式開啟“都市圈”建設(shè)大幕,。

　　這些年，“軌道上的都市圈”建設(shè)進(jìn)展有目共睹,，基本公共服務(wù)共建共享,、政務(wù)服務(wù)聯(lián)通互認(rèn)等也大幅向前，未來能否在探索行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)適度分離上取得實(shí)質(zhì)成效,，形成一套全新的“財(cái)稅分成,、統(tǒng)計(jì)分算”的制度安排，將直接影響大中小城市“協(xié)調(diào)發(fā)展”成色,。

　　也是在這個(gè)“大群”套“小圈”的框架下,，作為城尾鄉(xiāng)頭的“縣城”走到了聚光燈下，成為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要載體,�,？h域空間如何促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，這是新一輪城市發(fā)展必須解答的課題,。

　　城市規(guī)劃在城市發(fā)展中起著重要引領(lǐng)作用,。2018年前后，“城市總規(guī)”受到了一波前所未有的關(guān)注,。彼時(shí),，北京、上海完成總規(guī)修編并獲批通過,，住建部在廣州、成都等15個(gè)城市開展新一輪城市總規(guī)編制試點(diǎn)。各大城市如何定位,、承擔(dān)何種功能引發(fā)全民熱議,。

　　不過，由于此前各種空間規(guī)劃類型很多,，相互之間協(xié)調(diào)不夠,、交叉重迭較多，出現(xiàn)了不少“規(guī)劃亂象”致使發(fā)展“受傷”的情況,。早在2015年的中央城市工作會(huì)議上,，“推進(jìn)‘多規(guī)合一’”就已被明確提及，到了2018年,，自然資源部掛牌成立,，著手將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃,、城鄉(xiāng)規(guī)劃等融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃,，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。

　　這項(xiàng)改革的重要目標(biāo),，就是要形成國土空間規(guī)劃“一張圖”,。去年，國務(wù)院陸續(xù)批復(fù)南京,、廣州,、深圳、成都等重點(diǎn)城市國土空間總體規(guī)劃,，除了明確國家視角下各地承擔(dān)的功能,，也更加強(qiáng)調(diào)“底線”，旨在“筑牢安全發(fā)展的空間基礎(chǔ)”,。

　　參與“多規(guī)合一”改革的專家告訴城市進(jìn)化論,，這體現(xiàn)了“存量時(shí)代”的鮮明特征，需要更多地通過挖掘現(xiàn)有資源和提高利用效率,，來推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展,。因此，對(duì)地方政府來說,，必須盡快完成從“增量擴(kuò)展”到“存量盤活”的理念轉(zhuǎn)變,，這也將是實(shí)操階段面臨的更大挑戰(zhàn)。

　　具體到城市發(fā)展方式上,，過去多年的高速發(fā)展,，讓“規(guī)模擴(kuò)張”成為一種常態(tài)。曾有一段時(shí)間,，“合并代管”“撤縣設(shè)區(qū)”頻現(xiàn),，成為城市“擴(kuò)容”的重要路徑。但在政策層面“收緊”后，更多城市開始“目光向內(nèi)”,，多中心,、組團(tuán)式發(fā)展結(jié)構(gòu)成為越來越多城市的選擇。這背后,，是城市發(fā)展方式的邏輯之變,。

　　2015年的中央城市工作會(huì)議，首次提出統(tǒng)籌生產(chǎn),、生活,、生態(tài)三大布局，并提出了明確要求,，即“生產(chǎn)空間集約高效,、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀”,。這意味著,，城市發(fā)展必須摒棄以往“攤大餅”式的慣性，由外延擴(kuò)張向內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變,。

　　要實(shí)現(xiàn)這樣的轉(zhuǎn)變,，關(guān)鍵是紓解非核心功能。過去,，大城市總想把所有東西都攬?jiān)趹牙�,，“撿到籃子里都是菜”，其結(jié)果就是功能過度集聚,，導(dǎo)致公共資源短缺,、交通擁堵、房價(jià)高漲等各種“城市病”,。而在大城市“瘦身健體”的趨勢(shì)下,，中心城市發(fā)展核心功能，與中小城市合理分工,，才能真正提高城市發(fā)展的持續(xù)性,、宜居性。

　　我們從不否認(rèn)大城市的規(guī)模效應(yīng),，這是規(guī)律,。但規(guī)模大到一定程度，會(huì)出現(xiàn)邊際效益遞減,，這也是規(guī)律,。拿GDP萬億城市來說，有的邁過“萬億”之后,，進(jìn)步速度明顯放緩,，遲遲不能再上新臺(tái)階,，就說明這是一種靠規(guī)模“堆”起來的“大”,，必須切換到創(chuàng)新賽道,，以換取更強(qiáng)勁的爬坡動(dòng)能，抬高“上限”,。

　　事實(shí)上，十年前的中央城市工作會(huì)議就多次提及“創(chuàng)新”,，明確指出要“讓創(chuàng)新成為城市發(fā)展的主動(dòng)力”,；而最新這次，創(chuàng)新不僅被列為“現(xiàn)代化人民城市”建設(shè)的首要目標(biāo),，在具體任務(wù)中,，“建設(shè)富有活力的創(chuàng)新城市”再被提及，強(qiáng)調(diào)要“精心培育創(chuàng)新生態(tài),，在發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力上不斷取得突破”,。

　　近年各地的實(shí)踐，其實(shí)已經(jīng)很好地印證了這套邏輯,，讓社會(huì)各界看到了“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展”的巨大能量,。無論是汽車賽道上新老勢(shì)力的“博弈”，還是低空經(jīng)濟(jì)賽場(chǎng)群雄逐鹿,，抑或是大城小城齊齊“擁抱”人工智能,，科技創(chuàng)新毫無懸念地成了中國城市的發(fā)展共識(shí)。

　　面向“十五五”甚至更長遠(yuǎn),，城市究竟能不能產(chǎn)生更多思想和創(chuàng)新,？我們認(rèn)為，這既需要在體制機(jī)制上取得實(shí)質(zhì)性突破,，加速推進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化,，同時(shí)更需要廣納天下英才，靠“人才驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新”,。本質(zhì)上,，城市要回歸本質(zhì)。

　　人力資本是國家發(fā)展的重要因素之一,。當(dāng)前,，我國人口發(fā)展呈現(xiàn)少子化、老齡化等趨勢(shì)性特征,，60歲及以上老年人口占比超兩成,。一邊邁向共同富裕，一邊經(jīng)歷“未富先老”,，成為擺在面前的現(xiàn)實(shí),。

　　在“人口紅利消退”的憂慮中,，“搶人”成為諸多城市的共同選擇。根據(jù)官方披露的數(shù)據(jù),，有的城市仍能吸引人口流入,，保持城市活力，有的則止不住“跌勢(shì)”,，進(jìn)入“收縮”狀態(tài),。決定城市命運(yùn)的關(guān)鍵，還是在人,。

　　改革開放以來,，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城，尋找就業(yè),、落腳機(jī)會(huì),，但城市一邊享受了他們的勞動(dòng)貢獻(xiàn)，卻沒有完整地敞開大門,，接納他們成為“市民”,。過去十年間，隨著建設(shè)不斷深入,，“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”問題受到越來越多的重視,，如今除極個(gè)別超大城市外，落戶已無障礙,，至于進(jìn)不進(jìn)城,、擇哪座城，選擇權(quán)交回到“人”手中,。

　　當(dāng)人的流動(dòng)變得更加順暢,，“用腳投票”深入人心，亦該深入城心,。尤其是伴隨人口結(jié)構(gòu)變化,，城市能不能拿出真金白銀、真情實(shí)感地對(duì)待“一老一小”,，展現(xiàn)真實(shí)可感的友好與溫度,，比說一千道一萬都管用。

　　在2018年的一場(chǎng)分享上,，時(shí)任中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長楊保軍指出,，我國城市大規(guī)模擴(kuò)張“高潮”已過，更新將是“常態(tài)”,。

　　隨著我國常住人口城鎮(zhèn)化率跨過60%大關(guān),，進(jìn)入城市更新重要時(shí)期——由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重，從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”,。2019年,，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出“城市更新”,。此后，“實(shí)施城市更新行動(dòng)”被寫入國家“十四五”規(guī)劃綱要,、國務(wù)院政府工作報(bào)告,，成為城市發(fā)展重要議題。

　　從實(shí)踐看,，各地已作出不同探索,。廣深作為外來人口的主要承載地，在“城中村改造”中先行先試,。其中,，深圳先后出臺(tái)全國首部城市更新立法、推行“統(tǒng)租改造”,，代表了此輪城市更新的一大重點(diǎn)，即從面子的提升深入里子的再造,，從解決空間問題到解決社會(huì)問題,；廣州中大紡織圈的改造和搬遷，則進(jìn)一步將產(chǎn)業(yè)因素納入這一復(fù)雜螺旋當(dāng)中,。

　　在存量空間的更新改造中,，“菜市場(chǎng)”也成了一個(gè)有趣的探索空間。從Prada等時(shí)尚大牌介入,，到廣州,、成都等地推進(jìn)在地化改造，不同的參與主體指向了同樣的問題——城市更新應(yīng)如何重新定位這些嵌入日常生活,、承擔(dān)公共空間屬性的“非正規(guī)空間”,？

　　城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩者相輔相成、相互促進(jìn),。不過,，在城市經(jīng)濟(jì)不斷增長的同時(shí)，城市建設(shè)卻陷入“大而全”的怪圈,，城市的樣子愈發(fā)同質(zhì)化,，相似的摩天大樓、金融中心,、寬馬路在城市間“復(fù)制粘貼”,。從十年前開始，業(yè)內(nèi)就不斷呼吁,，要強(qiáng)化城市個(gè)性,、避免“千城一面”。

　　進(jìn)一步收緊的“限高令”讓城市告別“超高層建筑”競(jìng)逐,，而“禁丑令”則讓城市不得不重新思考,，什么才是代表城市的地標(biāo)建筑,。更細(xì)致的問題也有待進(jìn)一步求解：比如，如何完善歷史文化保護(hù)傳承體系和城市風(fēng)貌管理制度,，讓“千篇一律”的店招走向個(gè)性化,、特色化？又應(yīng)該如何更好地使用燈光秀,、霓虹燈,，以保留城市獨(dú)特的文化印記？

　　此外,，面對(duì)市民對(duì)文化需求的不斷提升,，各類文化場(chǎng)館也成為城市加碼布局的新地標(biāo)。在劇院,、音樂廳,、美術(shù)館等數(shù)量增加之后，質(zhì)量還需繼續(xù)提升,，比如,，如何提升內(nèi)容建設(shè)，助力城市文化傳承,？如何讓高雅藝術(shù)走下“神壇”,，真正讓市民可及、可感,、可享,？

　　賡續(xù)城市文脈、優(yōu)化城市風(fēng)貌,，說起來容易做起來難,，但做成“難而正確”的事，留住城市的根和魂,，方能形成獨(dú)一無二的城市吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力,。

　　放到今天來看，城市治理早已“耳熟能詳”,，成為城市發(fā)展的內(nèi)在要求,。過去十年，那些隱藏于宏大敘事中的細(xì)節(jié),，常常引發(fā)生活在此處的居民對(duì)城市的“靈魂拷問”,，這又推動(dòng)城市進(jìn)一步提高治理能力，在“交互”中推動(dòng)城市變得更好,。

　　上海率先探索垃圾分類,，卻引發(fā)當(dāng)?shù)厥忻駥?duì)于各類規(guī)則bug的“吐槽”；北京對(duì)“寬馬路”開刀,、廣州在限制電動(dòng)自行車上的“仰臥起坐”,，背后是有關(guān)路權(quán)的一輪輪探討,；不同需求的碰撞，還出現(xiàn)在夜市,、“廣場(chǎng)舞”等場(chǎng)景當(dāng)中,，各種問題都需要通過精細(xì)化治理妥善解決。

　　隨著城市對(duì)人口和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綜合承載能力不斷提高,，治理的復(fù)雜性問題也日益突出,。過去“一刀切”、粗放式的“管理”方式,，曾在一定程度上造成了公共產(chǎn)品部分短缺,、資源配置不完全均衡等問題。從某種意義上說,，精細(xì)化治理是對(duì)過去城市發(fā)展模式的“糾偏”,，將人的需求放在了更重要的位置上。

　　說到底,，城市治理好不好,，由人說了算。只有個(gè)性化,、多樣化需求都被看見、被尊重,，城市才會(huì)更有溫度,、更加宜居。下一步,，如何讓城市治理的顆粒度更細(xì),？又能否真正構(gòu)建共建共治共享的治理體系？這將成為衡量治理增效與否的重要判斷標(biāo)準(zhǔn),。

　　“人與自然是生命共同體”,。曾幾何時(shí)，以霧霾為代表的空氣污染成為縈繞在城市上空的“發(fā)展之痛”,，經(jīng)歷“壯士斷腕般”的持續(xù)治理,，PM2.5不再是“熱搜常客”,，但2021年鄭州特大暴雨引發(fā)的災(zāi)情,，又拉開了城市如何更好地抵御自然風(fēng)險(xiǎn)、提升生態(tài)韌性的討論,。

　　從高溫干旱到暴雨內(nèi)澇,，再到山火、沙塵,、臺(tái)風(fēng)等,，全球變暖之下引發(fā)極端氣候事件頻發(fā),，作為人們生產(chǎn)生活的主要聚集地，城市可能遭受的災(zāi)害影響大,、范圍廣,、損失嚴(yán)重，所謂“韌性城市”的一大體現(xiàn)即是遭遇自然生態(tài)災(zāi)害之后生態(tài)功能能否迅速恢復(fù),。

　　本次中央城市工作會(huì)議將“韌性”列為現(xiàn)代化人民城市建設(shè)目標(biāo)之一,。不只是生態(tài)，韌性城市建設(shè),，涉及對(duì)空間,、社會(huì)系統(tǒng)等多方面的重構(gòu)。安全是發(fā)展的前提,，目前氣候問題減緩行動(dòng)不及預(yù)期,、效果也很難立竿見影，城市能做的,，是不斷轉(zhuǎn)變思維模式,、調(diào)整發(fā)展策略，努力讓城市韌性更強(qiáng)一點(diǎn),，爭(zhēng)取在下一次“極端氣候”來臨時(shí),，能應(yīng)對(duì)得更從容一些。

　　探究改革開放以來中國的“發(fā)展奇跡”,，“土地”扮演的關(guān)鍵角色可謂一目了然——由于農(nóng)村集體土地和城市國有土地是兩套不一樣的制度,，促成了低成本的工業(yè)化和低成本的城市化，靠著土地財(cái)政和土地融資,，中國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了持續(xù)多年的高速增長,，城市建設(shè)也取得了翻天覆地的進(jìn)展。

　　在城市規(guī)劃學(xué)者眼中,，“土地財(cái)政和房地產(chǎn)”是城鎮(zhèn)化“上半場(chǎng)”的三大利器之一,，強(qiáng)調(diào)在上一個(gè)階段，這一工具是“有效”的,；經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉守英也曾用“以地謀發(fā)展”來概括這種模式,，提醒大家歷史地看這套獨(dú)特的制度安排帶來的正面效果和消極后果。

　　更重要的是,，進(jìn)入城鎮(zhèn)化下半場(chǎng),，“土地”需要改變功能角色，在城市端,，重點(diǎn)盤活大量閑置低效的園區(qū)用地,、工業(yè)占地，同時(shí)構(gòu)建全國統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，推進(jìn)土地制度改革,，真正促進(jìn)城鄉(xiāng)融合,。這幾乎是學(xué)界共識(shí)。

　　新時(shí)期,，想靠征地,、賣地來解決“錢從哪來”的問題，很難持續(xù)下去,。說得再明確一點(diǎn),，這條老路不可持續(xù)。雖然去年中央安排10萬億元專項(xiàng)資金,，為地方政府減輕壓力,，但各種隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍須高度警惕，必須加快推進(jìn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型,，找到新的,、可持續(xù)的財(cái)稅來源。